信訪制度改革主題

(一)給定材料

1.來(lái)自吉林長(zhǎng)春的李玉芳(化名)背著塑料袋將街邊的廢紙彎腰拾起。在北京一個(gè)月的時(shí)間里她都以拾荒維系生存。

70歲的李玉芳是一名上訪者。站在北京大風(fēng)飛揚(yáng)的過(guò)街天橋上，剛一開口已是老淚縱橫。她說(shuō)，兒子是個(gè)會(huì)計(jì)因得罪領(lǐng)導(dǎo)被無(wú)故辭退，至今無(wú)業(yè)。“不能讓兒子這樣不明不白。”

她幾乎每天都要到永定門西街甲一號(hào)的國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大信訪辦走一趟，在擁擠污濁的空氣里等待可能的答復(fù)。信訪辦讓她回老家等，她不甘心。

每天下午4點(diǎn)從信訪辦出來(lái)，她會(huì)一點(diǎn)一點(diǎn)將沿途的垃圾撿起，然后穿過(guò)如織車流，到馬路對(duì)面把它們賣了——這是她一天的飯錢。然后步行一個(gè)半小時(shí)，回到位于北京南站的“上訪村”。這個(gè)北京永定門外的地方，因上訪者眾而得名。這里以每天3元的日租為上訪者提供住宿。

和李玉芳一樣，在北京有難以計(jì)數(shù)的上訪者正在為各自的故事風(fēng)餐露宿中企求解決之道。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，中國(guó)去年全年信訪超過(guò)1000萬(wàn)件。國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順在去年接受《半月談》采訪時(shí)也坦陳：信訪活動(dòng)目前相對(duì)活躍，統(tǒng)計(jì)1993年群眾來(lái)信來(lái)訪總量開始回升以來(lái)，信訪數(shù)量上升現(xiàn)象已持續(xù)10年。

有消息透露，在中國(guó)實(shí)行多年的信訪制度，有望在近期得到調(diào)整。目前，官方正考慮著手修改1995年制定的《國(guó)務(wù)院信訪條例》。而此前，由中國(guó)社科院提交的一份題為《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查報(bào)告，引起了高層重視。報(bào)告認(rèn)為，信訪制度已經(jīng)到了非改不可的地步。

2.信訪制度是關(guān)于信訪活動(dòng)行為規(guī)則的總稱。中國(guó)目前的信訪活動(dòng)大致可以分為三種類型：參與類信訪;求決類信訪;訴訟類信訪。

參與類信訪主要是指對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)、政府及司法機(jī)關(guān)工作提出建議、意見及批評(píng)的信訪事項(xiàng)。這類信訪的出現(xiàn)，是改革開放以來(lái)中國(guó)公民獲得經(jīng)濟(jì)自由后開始關(guān)注社會(huì)生活和城市建設(shè)發(fā)展的結(jié)果，也與中國(guó)公民有了更多的權(quán)利意識(shí)與言論民主分不開。

求決類信訪在目前各級(jí)政府機(jī)關(guān)受理的信訪事項(xiàng)中所占比例最大。大到動(dòng)拆遷、征地補(bǔ)償、失業(yè)保障，小到社區(qū)水電煤的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾，都會(huì)找政府信訪部門，以求解決。求決類信訪確實(shí)是一定時(shí)期政府工作的“晴雨表”，如當(dāng)城市建設(shè)中動(dòng)拆遷矛盾激烈時(shí)，動(dòng)拆遷方面的求決類信訪就會(huì)大幅度上升。國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程類中，大量的社保、下崗及失業(yè)方面的信訪也在提醒政府應(yīng)注意到社會(huì)成員對(duì)于改革所能承受的限度，以及建立與完善社會(huì)保障機(jī)制之迫切。

訴訟類信訪是目前中國(guó)最嘆為觀止的奇特信訪類型，沒(méi)完沒(méi)了的大量申訴案件是對(duì)已經(jīng)終審生效的法院判決提出的申訴。頗有中國(guó)特色的是，一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當(dāng)事人就開始信訪，要求人大或者黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督法院公正司法。這種狀況一方面顯示了中國(guó)司法權(quán)威及法院公信力存在的危機(jī)，另一方面信訪人的各種心態(tài)也十分耐人尋味———他們往往寄希望于某一領(lǐng)導(dǎo)的批示以加重在其案件中勝訴的砝碼。

3.中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題實(shí)證研究學(xué)者于建嶸去年以來(lái)一直在思考這樣的問(wèn)題：國(guó)家出臺(tái)了很多保護(hù)政策，為什么農(nóng)民仍在上訪?上訪到底能解決什么問(wèn)題?上訪又會(huì)帶來(lái)什么樣的后果?這位在“三農(nóng)”問(wèn)題上建樹頗多的學(xué)者，不僅在學(xué)術(shù)領(lǐng)域獲得了尊敬，其成果也受到高層垂青。

2004年5月至10月，于建嶸和他的6人課題組一起對(duì)中國(guó)的信訪制度進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查研究。這一調(diào)查是迄今為止國(guó)內(nèi)最大規(guī)模的針對(duì)上訪人群的調(diào)查。課題由國(guó)家軟科學(xué)基金會(huì)資助，該基金主要資助有利于國(guó)家決策的研究項(xiàng)目。

課題組的數(shù)據(jù)和結(jié)論全部來(lái)自于實(shí)證調(diào)查。調(diào)查通過(guò)對(duì)上訪人群發(fā)放問(wèn)卷和深度訪談、分析來(lái)自全國(guó)各地2萬(wàn)多封控告信、與部分信訪官員進(jìn)行座談及進(jìn)駐“上訪村”體驗(yàn)生活等形式進(jìn)行。

于建嶸認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度最大的問(wèn)題是功能錯(cuò)位。“信訪制度本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達(dá)老百姓民意的一種制度設(shè)計(jì)，相當(dāng)于一個(gè)秘書的角色。但現(xiàn)在卻成了老百姓最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草。”

信訪制度是中國(guó)特有的一種人權(quán)救濟(jì)方式，它從確立之初歷經(jīng)了幾次功能演變。中國(guó)政法大學(xué)副教授應(yīng)星將其劃分為三個(gè)階段：一是1951年至1979年的大眾動(dòng)員型信訪。這時(shí)期的信訪受政治運(yùn)動(dòng)影響，主要以揭發(fā)問(wèn)題和要求落實(shí)政策為主。二是1979年至1982年的撥亂反正型信訪。這一時(shí)期，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣走到了中心，信訪規(guī)模史無(wú)前例，主要內(nèi)容是要求解決歷史遺留問(wèn)題，平反冤假錯(cuò)案。從1982年至今，應(yīng)星將其概括為安定團(tuán)結(jié)型信訪。信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

于建嶸認(rèn)為，信訪制度在1979至1982年間發(fā)揮了值得肯定的價(jià)值。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的“黨員之家”實(shí)際就是一個(gè)信訪機(jī)構(gòu)。“當(dāng)年主要是平反冤假錯(cuò)案，政治問(wèn)題當(dāng)然需要政治手段來(lái)解決，”于建嶸說(shuō)，“今天的信訪主要反映的是合法權(quán)益受到侵害的問(wèn)題，法律問(wèn)題只能由法律機(jī)構(gòu)來(lái)解決，如果還在用政治方式，那一定是出了問(wèn)題。”

調(diào)查分析認(rèn)為，信訪功能錯(cuò)位帶來(lái)的直接后果有兩個(gè)：一是信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會(huì)責(zé)任。對(duì)632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民的調(diào)查說(shuō)明，他們所反映的問(wèn)題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了個(gè)人的冤案請(qǐng)求，而是關(guān)系到農(nóng)村工作的各個(gè)方面。但由于信訪部門并不具有解決這些問(wèn)題的實(shí)際權(quán)力，這樣就勢(shì)必導(dǎo)致了信訪部門和信訪群眾的訴求錯(cuò)位。

另一個(gè)嚴(yán)重后果是國(guó)家的司法權(quán)威遭到消解。雖然調(diào)查也顯示，正是地方司法的權(quán)威遭到質(zhì)疑才加劇了信訪洪流。在接受問(wèn)卷調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有 401位在上訪之前就上訪的問(wèn)題到法院起訴過(guò)，其中法院不予立案的占到42.9%;認(rèn)為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9%。依靠“清官”為民作主的社會(huì)傳統(tǒng)也成為促成信訪的重要因素。問(wèn)卷顯示，有90.5%的是為了“讓中央知道情況”;88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。由此可見，報(bào)警、求助和施壓是農(nóng)民進(jìn)京上訪的主要目的。

4.62歲的福建農(nóng)民許永年來(lái)自廈門市海滄鎮(zhèn)霞陽(yáng)村，因土地強(qiáng)征問(wèn)題他從村里逐級(jí)上訪，最終于今年5月來(lái)到北京。“在北京四個(gè)多月，我走訪了能找到的每一個(gè)中央級(jí)機(jī)關(guān)”。

幾乎所有的上訪者，都要經(jīng)歷這樣的路徑，從村里到縣里，從縣里到市里，再?gòu)氖欣锏绞±?，這些地方都解決不了，他們的最后一站就到了北京。

我國(guó)現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。社科院課題組分析認(rèn)為，由于信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束力。

各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在沒(méi)有任何監(jiān)督下對(duì)信訪案件實(shí)行層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級(jí)，各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級(jí)只上升0.1%，地級(jí)上升0.3%，而縣級(jí)反而下降了2.4%。另外，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長(zhǎng)。

據(jù)對(duì)632位進(jìn)京上訪農(nóng)民的調(diào)查，他們走訪的部門平均在6個(gè)以上，最多的達(dá)到18個(gè)。其中主要有國(guó)家信訪局、全國(guó)人大常委會(huì)、最高法院、中紀(jì)委、公安部、最高檢察院、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、民政部等等。信訪者在北京四處投訴后，可問(wèn)題并不能真正得到解決，結(jié)果反而導(dǎo)致對(duì)中央權(quán)威的信任減弱。

5.全國(guó)政協(xié)副秘書長(zhǎng)孫懷山日前在官方刊物《半月談》撰文，建議取消所謂“非正常上訪”概念，同時(shí)取消目前中國(guó)信訪制度中有關(guān)“接返勸返”的內(nèi)容，并改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、官員問(wèn)責(zé)考核等一系列體制機(jī)制矛盾。

孫在2008年曾作為中央信訪工作督導(dǎo)組組長(zhǎng)赴地方督導(dǎo)信訪工作。他發(fā)現(xiàn)，目前官方解決信訪問(wèn)題的一些措施，如以寬泛的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)“非正常進(jìn)京上訪”人數(shù)、以 “提供盤纏”的方式接返勸返信訪群眾、以嚴(yán)密的手段穩(wěn)控信訪老戶、以行政批示取代司法權(quán)威、以單一標(biāo)準(zhǔn)考核政府官員等，雖然在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但“同時(shí)也反映出我們存在掩飾矛盾、害怕矛盾暴露的習(xí)慣性思維。”他說(shuō)。

孫懷山發(fā)現(xiàn)一些部門還存在以截獲“非訪”人員多少來(lái)邀功請(qǐng)賞的問(wèn)題，有些正常上訪人員到國(guó)家信訪局后又去天安門等地觀瞻，又被列入非正常上訪統(tǒng)計(jì)，這種統(tǒng)計(jì)必然造成數(shù)據(jù)失真。他擔(dān)心，長(zhǎng)此以往，“不僅行政成本巨大，而且會(huì)積聚矛盾，傷害信訪群眾的愛國(guó)熱情以及對(duì)黨和政府的信任。”

同時(shí)他還建議，取消所謂“非正常上訪”的概念，取消“接返勸返”制度。“是正常上訪，就不要攔截、不用接返;是違反條例上訪或者無(wú)理取鬧、纏訪鬧訪的，就堅(jiān)決依法處置，沒(méi)有必要接返勸返。”

中央信訪工作督導(dǎo)組在安徽省的調(diào)研結(jié)果顯示，目前“倒金字塔式”的信訪力量格局并不利于解決目前的上訪難題。

一方面黨的基層組織和基層政權(quán)建設(shè)與信訪工作的嚴(yán)峻形勢(shì)不相適應(yīng)，一些地方存在組織渙散、決策不科學(xué)、作風(fēng)不扎實(shí)等問(wèn)題，基層信訪部門的人員編制也難以應(yīng)對(duì)大量的信訪問(wèn)題;另一方面則是國(guó)家信訪局規(guī)模大、人員多、解決問(wèn)題的能力強(qiáng)，客觀上也吸引了大量信訪群眾來(lái)京上訪。

“這種頭重腳輕的信訪工作格局容易給老百姓以‘上面解決問(wèn)題、下面不解決問(wèn)題’，中央都是‘青天’、地方都是‘昏官’的錯(cuò)覺(jué)。”孫懷山說(shuō)。

對(duì)此他建議相關(guān)部門認(rèn)真研究解決基層信訪部門人員編制不足的問(wèn)題。具體的建議包括推廣其他部門工作人員到信訪部門掛職鍛煉的做法，國(guó)家信訪局也可以考慮成立分大區(qū)特派員公署。這樣“既方便上訪群眾，又可以督促地方開展工作。”

同時(shí)他還建議以深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)為契機(jī)，切實(shí)增強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力，將大量問(wèn)題與隱患消除在萌芽狀態(tài);切實(shí)提升基層黨委政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政水平，特別是科學(xué)決策的能力，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)能夠更多地關(guān)注民生、重視民意，解決好地方長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益與群眾的眼前利益、切身利益之間的關(guān)系。

孫懷山在安徽調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，地方官員們對(duì)于現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)及考核機(jī)制反映強(qiáng)烈，紛紛要求改革問(wèn)責(zé)及考核機(jī)制。

目前官方基本采取數(shù)量考核的方式，如果一個(gè)地方上訪案件增多，當(dāng)?shù)毓賳T的政績(jī)將受到牽連。這種做法對(duì)促使各級(jí)黨委政府更加重視信訪工作、著力推動(dòng)“事要解決”起到了重要作用，但同時(shí)也顯現(xiàn)出一些弊端。“比如，問(wèn)責(zé)制度在一些地方流于形式，而免責(zé)制度尚未建立;簡(jiǎn)單劃一的考核機(jī)制對(duì)地方干部造成了很大壓力，并且助長(zhǎng)了一些信訪人借考核機(jī)制要挾政府的不良風(fēng)氣。”

因此，孫懷山建議改革目前的問(wèn)責(zé)機(jī)制和考核機(jī)制，并提出了自己的建議：

應(yīng)建立自下而上的問(wèn)責(zé)制度。比如，對(duì)到縣里上訪的問(wèn)題，縣委縣政府要倒查為什么問(wèn)題沒(méi)有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(部門、社區(qū))獲得解決。“是政策問(wèn)題，還是行政不作為、作風(fēng)不扎實(shí)?如果確實(shí)有困難，要明確困難是什么;如果沒(méi)有困難，就要追究基層或部門責(zé)任。”

要建立自上而下的核查制度。孫懷山建議國(guó)家信訪局改變以信訪量為主要指標(biāo)的考核辦法，代之以“以信訪問(wèn)題解決程度為主要指標(biāo)的核查制度”。不再通過(guò)對(duì)非正常進(jìn)京上訪數(shù)量的統(tǒng)計(jì)來(lái)考核地方政府，而是通過(guò)對(duì)國(guó)家信訪局交辦的重點(diǎn)信訪案件的抽樣督辦、核查、回訪，來(lái)考核地方黨委政府解決問(wèn)題的能力、水平和程度。

他認(rèn)為，“這樣可以使地方黨委政府從圍追堵截上訪群眾中解脫出來(lái)，把信訪工作的著力點(diǎn)放在解決信訪問(wèn)題上。”

6.近日，一個(gè)有官方背景的課題組發(fā)表文章，建議國(guó)家信訪局整合中央多個(gè)信訪機(jī)構(gòu)，向各省區(qū)市派駐信訪官員，代表中央受理當(dāng)?shù)匦旁L訴求。這個(gè)建議被民間命名為 “信訪欽差”，與沈陽(yáng)大學(xué)增設(shè)“信訪方向”法學(xué)專業(yè)的話題一起，再度掀起媒體討論信訪制度的熱情。種種跡象表明，作為官方和民間關(guān)注熱點(diǎn)的信訪制度，如何變革、何時(shí)變革，已成為全社會(huì)共同思考的一個(gè)問(wèn)題。

信訪是“群眾來(lái)信來(lái)訪”的簡(jiǎn)稱，中國(guó)特色毋庸諱言。它的本意是為了反映民情、化解矛盾，但社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，卻使信訪漸漸成了累積民眾怨恨、加劇官民沖突的敏感區(qū)。近年來(lái)，信訪活動(dòng)猛增，信訪困境雖引起各界重視，相關(guān)行政指令也不斷，卻并未見到好轉(zhuǎn)跡象。

學(xué)界對(duì)于信訪制度的變革，也爭(zhēng)論多年，各種論調(diào)都有。“休克論”主張完全廢棄信訪制度，理由是信訪消解了司法權(quán)威，是一種制度缺陷，背離依法治國(guó)的精神; “權(quán)力論”要擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力，認(rèn)為通過(guò)立法規(guī)范信訪，使之擁有有從調(diào)查、彈劾到提議罷免等方面的更大權(quán)力，使權(quán)力與責(zé)任匹配;“改良論”則認(rèn)為可把信訪機(jī)構(gòu)集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，讓人民代表全面監(jiān)督一府兩院，等等。

如今出現(xiàn)的“欽差論”，不過(guò)是把“民眾上訪”變?yōu)?ldquo;官員下訪”。這其實(shí)是技術(shù)層面的補(bǔ)救措施，與信訪制度的變革無(wú)關(guān)。這樣或許能部分解決民眾進(jìn)京上訪這一表層現(xiàn)象，但效果如何還難預(yù)測(cè)。信訪官員首先難對(duì)地方權(quán)力構(gòu)成約束，雖是下派“欽差”，但信訪局的秘書性質(zhì)，使“欽差”們最多能起到反饋信息、督促查辦的作用，并無(wú)解決問(wèn)題的實(shí)權(quán)或查處權(quán)。地方上真正難以解決的群體性上訪，利益多與地方政府有錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，最后反讓“欽差”多了被地方官僚同化的可能。

信訪的“人治”色彩，使這個(gè)制度本身就有一定的悖論。信訪的目的是把民眾輿論的公開“表達(dá)”轉(zhuǎn)化為直線“上達(dá)”，分層實(shí)現(xiàn)對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)控。這一目的本應(yīng)歡迎民眾上訪，然而由于矛盾越積越多，上訪人群卻成了不安定因素。為了政績(jī)，很多地方對(duì)一些難以解決的信訪問(wèn)題，采用諸如盯梢跟蹤、強(qiáng)制截訪、罰款、送精神病院、勞教、辦學(xué)習(xí)班、拘留、判刑等非法手段予以壓制。這種做法，無(wú)疑強(qiáng)化了信訪者反復(fù)上訪的決心，地方怕什么我就做什么。如此惡性循環(huán)，導(dǎo)致信訪人群的雪球越滾越大，最后形成了一個(gè)不可忽視的特殊群體。信訪在制度的設(shè)計(jì)中，本是民意的“出口”，卻在一些地方異化為民意的“虎口”，民眾的“傷口”，甚至讓信訪者“三緘其口”。

信訪或許能為一些社會(huì)問(wèn)題提供解決機(jī)會(huì)，但和它支付的社會(huì)成本和潛藏的危機(jī)相比，顯然是不相稱的。“信訪欽差”只是權(quán)宜之計(jì)，難讓信訪工作真正擺脫目前困境。如何讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行、如何擴(kuò)大公民的政治參與、如何實(shí)現(xiàn)輿論的公開監(jiān)督、如何確立司法的最終權(quán)威，依然是信訪變革所必須面對(duì)的問(wèn)題。

7.信訪制度改革沈陽(yáng)模式的出臺(tái)，是2008年沈陽(yáng)城市生活中的一件大事。2008年4月，中共沈陽(yáng)市委、市政府以辦市委公廳6、7號(hào)文件的形式頒布了一系列處理信訪事項(xiàng)的決定。在政府工作層面，其具體內(nèi)容被概括為八有：即做實(shí)聯(lián)席會(huì)議，確保決策有權(quán)威;做強(qiáng)信訪大廳，確保指揮有力度;做優(yōu)運(yùn)行規(guī)程，確保調(diào)處有效率;做深工作觸角，確保基層有網(wǎng)絡(luò);做硬風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保預(yù)防有效果;做專維穩(wěn)隊(duì)伍，確保處置有力量;做足財(cái)力支持，確保資金有來(lái)源;做成人才基地，確保干部有保證。

沈陽(yáng)模式的信訪制度改革的基本理念和行動(dòng)特征是“解決問(wèn)題”，“直接調(diào)處”。它用行政審判和行政執(zhí)行為新增的功能特點(diǎn)，與以監(jiān)督、建議和穩(wěn)定秩序?yàn)橹鞯?005年《信訪條例》形成分野。

以往的信訪工作總是從穩(wěn)定出發(fā)，習(xí)慣了穩(wěn)定壓倒一切的慣性思維，忽視了制約社會(huì)秩序的基本條件的變化。在1980年代，制約社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題主要是思想理念上的和制度選擇上的。2000以后，制約社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題已是生計(jì)上的和利益補(bǔ)償上的。

中國(guó)信訪制度改革的最新變化所以發(fā)生在沈陽(yáng)，是因?yàn)樯蜿?yáng)是反映中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷最劇烈的地區(qū)之一，也是受社會(huì)變遷的持續(xù)影響最深刻和最具典型性的地區(qū)之一。作為對(duì)改革開放潛在功能的積極回應(yīng)和調(diào)節(jié)，新的信訪制度改革在沈陽(yáng)的出現(xiàn)，具有時(shí)間和空間上的合理性。

8.江西瑞金于去年11月推出“陪訪制”，即由村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪訪民去上訪，是想以此減低上訪數(shù)量。瑞金市要求各鄉(xiāng)、村建立陪訪員制度，遇到村級(jí)不能解決的問(wèn)題時(shí)，由村干部負(fù)責(zé)陪同信訪人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)解決;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能解決時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部負(fù)責(zé)陪同到市有關(guān)部門落實(shí)解決。如果信訪人同意，也可有干部代為上訪。

瑞金的赴省訪、赴京訪一直數(shù)量很大，曾多年被江西列為控制赴京訪重點(diǎn)管理縣。而2005年建立起的信訪考核制，也未起效。同時(shí)，基層干部為免被追責(zé)，采用截訪、花錢“息訪”又使干群關(guān)系陷入惡性循環(huán)。

瑞金市委書記陳曉春認(rèn)為，造成瑞金信訪形勢(shì)嚴(yán)峻有三個(gè)原因，首當(dāng)其沖的是干部的原因。

“干部作風(fēng)不良、正氣不足，工作不作為、亂作為，處事不公平、不公正，引起矛盾，激發(fā)民憤。”陳曉春在2008年3月3日的信訪維穩(wěn)會(huì)上說(shuō)。

陳曉春在會(huì)上還認(rèn)為，政府職能部門在履行職責(zé)過(guò)程中未能全面地落實(shí)國(guó)家大政方針政策，未能將國(guó)家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群眾、特惠于困難群眾，導(dǎo)致群眾有怨氣。少數(shù)群眾自身素質(zhì)不高，政策法制觀念淡薄，也導(dǎo)致信訪問(wèn)題多。

“歸根到底還是黨風(fēng)不純、政風(fēng)不正的結(jié)果，黨風(fēng)不純則政風(fēng)不正，政風(fēng)不正則民風(fēng)刁蠻。”陳曉春這樣總結(jié)。

如今，“陪訪”能使干部免受追責(zé)，減少考核壓力;同時(shí)還賦予信訪局對(duì)干部任用的建議權(quán)，加強(qiáng)信訪督辦力度。

但一尷尬事實(shí)是，2009年一季度接訪496件中，陪訪僅19件。有干部分析說(shuō)，這和大多訪民不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，繞開他們上訪有關(guān)。陪訪制在瑞金的最終效果，還需拭目以待。

9.遼寧省的沈陽(yáng)大學(xué)政法學(xué)院在今年的高考招生計(jì)劃中增設(shè)了一個(gè)新的專業(yè)——信訪專業(yè)，計(jì)劃面向全國(guó)招生30人。據(jù)悉，這一專業(yè)為全國(guó)首創(chuàng)，沈陽(yáng)大學(xué)也是目前我國(guó)唯一一個(gè)開設(shè)該專業(yè)的學(xué)校。

沈陽(yáng)大學(xué)政法學(xué)院趙副院長(zhǎng)告訴記者。沈陽(yáng)大學(xué)是在原來(lái)法學(xué)專業(yè)培養(yǎng)模式的基礎(chǔ)上，增設(shè)信訪方向，增加了一些適合信訪工作的課程。今年計(jì)劃面向全國(guó)招收30名學(xué)生，從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)際招生人數(shù)可能會(huì)超過(guò)這個(gè)。在課程設(shè)置上，除了法理學(xué)、憲法學(xué)等法學(xué)課程外，還開設(shè)了信訪學(xué)概論、信訪實(shí)務(wù)、實(shí)用心理學(xué)、社會(huì)調(diào)查與研究方法、公共管理學(xué)等與信訪相關(guān)的課程，信訪實(shí)務(wù)方面的課程將邀請(qǐng)沈陽(yáng)信訪部門的優(yōu)秀信訪干部參與授課。由于信訪實(shí)務(wù)方面沒(méi)有現(xiàn)成教材，到時(shí)將由學(xué)院定一個(gè)原則性的大綱，由具體授課的老信訪干部現(xiàn)身說(shuō)法，根據(jù)自己在實(shí)際工作中遇到的各種具體情況，結(jié)合具體案例擬定授課內(nèi)容。

趙副院長(zhǎng)表示，去年以來(lái)，信訪部門的工作壓力非常大，信訪部門缺人。后來(lái)，沈陽(yáng)市委主要領(lǐng)導(dǎo)提議，從信訪穩(wěn)定戰(zhàn)略性高度出發(fā)，決定在沈陽(yáng)大學(xué)增設(shè)信訪專業(yè)。

沈陽(yáng)市委副秘書長(zhǎng)、市信訪局局長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)在接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)表示，信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁，現(xiàn)在工作重心已從接待、轉(zhuǎn)信向“事要解決”上轉(zhuǎn)變，因此要求信訪工作人員要有較高的思想政策水平和能力，又要系統(tǒng)掌握法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等方面的相關(guān)知識(shí)，因此沈陽(yáng)大學(xué)新開設(shè)信訪專業(yè)。去年，沈陽(yáng)市信訪大廳已從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生中選拔了90名優(yōu)秀本科畢業(yè)生，充實(shí)到信訪工作崗位。

10.接受香港居民申訴并作出處理，是基本法所規(guī)定的香港立法會(huì)職權(quán)之一。秘書處的申訴部具體負(fù)責(zé)申訴事宜，為議員接受并處理市民申訴提供支援服務(wù)。市民要向議員申訴并不難，只需向申訴部預(yù)約;議員會(huì)決定是否作出會(huì)晤以及會(huì)晤時(shí)間。

香港立法會(huì)共有60名議員，接待市民申訴是他們的重要工作。即使是工作繁重的立法會(huì)主席也不例外，再忙也不能怠慢了“接訪”。每周有6位議員在申訴部輪流當(dāng)值，接見已預(yù)約的申訴人或申訴團(tuán)體。每周“執(zhí)勤”議員的名單，月初都會(huì)在網(wǎng)站上公布;市民可以“看人下菜單”，挑選自己欣賞或信任的議員來(lái)申訴。有媒體還編制了排行榜，對(duì)各位議員的“接訪”表現(xiàn)逐一點(diǎn)評(píng)——處理申訴公道、高效的議員就像明星，總會(huì)被市民“熱捧”。

議員處理“上訪”又有什么法寶呢?每周三全體大會(huì)議員質(zhì)詢、事務(wù)委員會(huì)日常監(jiān)察以及審核政府預(yù)算開支等，都是議員向政府施壓的方式。但議員在處理申訴事項(xiàng)時(shí)也有技巧，既不干涉政府具體運(yùn)作，往往以小見大，把個(gè)案訴求轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題，督促政府檢討相關(guān)政策;也絕不無(wú)理強(qiáng)制政府全盤接受，只會(huì)慢慢加碼，不斷試探，直到觸及底線，最終促成官民妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)利益平衡。立法會(huì)還會(huì)定期公布市民申訴，相關(guān)部門在民意壓力之下，也會(huì)不斷對(duì)成為申訴熱點(diǎn)的政策進(jìn)行評(píng)估和檢討，及時(shí)予以修正以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和市民需求。

議員直接處理申訴事項(xiàng)，在特區(qū)政府和香港市民之間建立了一道“減壓閥”。事前建立這道“減壓閥”，比事后增添“滅火器”，來(lái)得更有效率，成本更低，動(dòng)蕩更小。

11.面對(duì)群眾反映的問(wèn)題，被動(dòng)“截訪”、真心“接訪”還是主動(dòng)“下訪”，直接反映了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)待民生疾苦的真實(shí)態(tài)度，體現(xiàn)著他們解決群眾訴求的能力和水平，也是提高黨的執(zhí)政能力、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)必須解決的一道考題。

密切聯(lián)系群眾，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，各地高度重視和妥善處理人民內(nèi)部矛盾，不斷健全完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制。近日中辦、國(guó)辦聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來(lái)訪的意見》等三個(gè)文件，為各地進(jìn)一步做好新形勢(shì)下的信訪工作提供了重要指導(dǎo)。但在一些地方還存在少數(shù)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部不重視、不理解信訪的情況，有的推諉、拖延、敷衍，更有的一聽到信訪就頭疼，一談到信訪就有氣。存在這一問(wèn)題的原因，關(guān)鍵是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部“截訪”思維根深蒂固，“接訪”、“下訪”意識(shí)淡薄。

“截訪”，如以堵治水，后患無(wú)窮?，F(xiàn)實(shí)生活中，一些群眾在當(dāng)?shù)刂鸺?jí)反映問(wèn)題，常因問(wèn)題涉及一些領(lǐng)導(dǎo)干部或者地方錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)而不了了之，進(jìn)一步導(dǎo)致群眾越級(jí)上訪。在不少地方領(lǐng)導(dǎo)干部眼中，上訪特別是越級(jí)上訪，成了麻煩和刺頭的代名詞，非但沒(méi)有為上訪者分憂解難的意識(shí)，反而將“接訪”部門變成了“截訪”機(jī)構(gòu)，“上訪”不予理會(huì)，“截訪”卻不惜血本。在這種困局下，群眾往往積怨難申，干群關(guān)系只會(huì)變得更加緊張。

“接訪”能夠有效緩解基層矛盾，幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題，是地方政府應(yīng)有的義務(wù)和責(zé)任。令人遺憾的是，有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部怕群眾、躲群眾，和群眾捉迷藏、踢皮球;還有個(gè)別干部居高臨下，動(dòng)輒訓(xùn)人，把反映問(wèn)題的群眾視為“刁民”。凡此種種，不是“接訪”應(yīng)有的姿態(tài)，而是典型的“官油子”行徑。其實(shí)，接待群眾上訪是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。各地領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)牢固樹立發(fā)展是政績(jī)、穩(wěn)定也是政績(jī)，發(fā)展是硬任務(wù)、穩(wěn)定是硬指標(biāo)的理念，改變提到信訪工作就推、就讓，不想面對(duì)更不想研究的錯(cuò)誤做法，改變維護(hù)穩(wěn)定只會(huì)用“硬手段”解決的錯(cuò)誤行徑，改變重視信訪工作只停留在講話中、文件上的形式主義，真正把信訪工作擺上議事日程來(lái)研究，把信訪工作當(dāng)作一項(xiàng)民心工程來(lái)落實(shí)，認(rèn)真接待來(lái)訪群眾，悉心傾聽他們的訴求，認(rèn)真解決他們反映的問(wèn)題。

主動(dòng)“下訪”，如同治病于未發(fā)之前，最值得提倡。一些基層矛盾是長(zhǎng)期形成的，只有多深入實(shí)際，多深入群眾，才能了解問(wèn)題產(chǎn)生的真正根源，尋求解決問(wèn)題的根本之道。領(lǐng)導(dǎo)干部“多下訪”，不但可以有效化解社會(huì)矛盾，還會(huì)更熟悉民情，了解民聲，從而獲得群眾的理解與支持。當(dāng)前，在國(guó)際金融危機(jī)影響下，許多地方企業(yè)發(fā)展受阻、就業(yè)壓力增大，給信訪、穩(wěn)定工作帶來(lái)了新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)杜絕截訪，主動(dòng)接訪，經(jīng)常下訪，努力把為群眾排憂解難的工作落到實(shí)處。

(二)申論要求

一、請(qǐng)根據(jù)材料5分析“信訪欽差”制度的可行性。

要求：分析合理，理由充分，350字左右。

二、近年來(lái)，我國(guó)信訪活動(dòng)猛增，但是信訪制度的運(yùn)行卻出現(xiàn)了困境。雖引起各界重視，相關(guān)行政指令也不斷，卻并未見到好轉(zhuǎn)跡象。請(qǐng)根據(jù)材料分析其原因何在。

要求：分析全面，見解深刻，600字左右。

三、材料11提到“主動(dòng)‘下訪’，如同治病于未發(fā)之前，最值得提倡。”有人認(rèn)為這是信訪制度改革的根本途徑。這種觀點(diǎn)有沒(méi)有道理，請(qǐng)談?wù)勀愕囊娊狻?/p>

要求：觀點(diǎn)鮮明，分析合理，不超過(guò)350字。

(三)參考答案與思路點(diǎn)撥

一、請(qǐng)根據(jù)材料5分析“信訪欽差”制度的可行性。

參考答案(337字)：

“信訪欽差”制度可行性較差，不是信訪制度改革的最優(yōu)選擇。

國(guó)家信訪局整合中央多個(gè)信訪機(jī)構(gòu)，向各省區(qū)市派駐信訪官員，代表中央受理當(dāng)?shù)匦旁L訴求。這個(gè)建議被民間命名為“信訪欽差”。

這項(xiàng)制度的效果目前難以預(yù)測(cè)。或許能部分解決民眾進(jìn)京上訪這一表層現(xiàn)象，但是否能有效解決群眾反映的問(wèn)題并不樂(lè)觀。原因在于信訪官員首先難對(duì)地方權(quán)力構(gòu)成約束，雖是下派“欽差”，但信訪局的秘書性質(zhì)，使“欽差”們最多能起到反饋信息、督促查辦的作用，并無(wú)解決問(wèn)題的實(shí)權(quán)或查處權(quán)。地方上真正難以解決的群體性上訪，利益多與地方政府有錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，最后反讓“欽差”多了被地方官僚同化的可能。

“信訪欽差”只是權(quán)宜之計(jì)，與“陪訪制”一樣，是一種技術(shù)層面補(bǔ)救措施，并未觸及根本——信訪的“人治”色彩，難讓信訪工作真正擺脫目前困境。

思路點(diǎn)撥：

本題是可行性分析題型。

申論中的可行性分析題型，一般要求對(duì)某項(xiàng)制度措施進(jìn)行可行性分析，如2007年北京市面向應(yīng)屆畢業(yè)生事業(yè)單位考試申論第三題：“結(jié)合給定資料談?wù)勗诂F(xiàn)階段用網(wǎng)上聽證的方式召開價(jià)格聽證會(huì)是否可行”。一項(xiàng)制度是否可行，要從這項(xiàng)制度本身的合理性、預(yù)測(cè)效果、制度的成本收益比較等角度進(jìn)行綜合分析。任何制度設(shè)計(jì)都有優(yōu)點(diǎn)和缺陷，要對(duì)兩者進(jìn)行衡量，分別說(shuō)明。

材料6中提到了“信訪欽差”的建議，這也是我們作答此題的基本依據(jù)。本題作答，首先要明確立場(chǎng)，標(biāo)明態(tài)度，然后以材料6作為基礎(chǔ)，結(jié)合全部材料的觀點(diǎn)基調(diào)進(jìn)行綜合分析，從施行后預(yù)測(cè)效果不理想和該制度非根本解決問(wèn)題之道兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

二、近年來(lái)，我國(guó)信訪活動(dòng)猛增，但是信訪制度的運(yùn)行卻出現(xiàn)了困境。雖引起各界重視，相關(guān)行政指令也不斷，卻并未見到好轉(zhuǎn)跡象。請(qǐng)根據(jù)材料分析其原因何在。

參考答案(567字)：

首先，我國(guó)正處于社會(huì)變遷與制度變革的重要時(shí)期，社會(huì)矛盾在這個(gè)時(shí)期內(nèi)會(huì)凸顯出來(lái)，許多亟待解決的問(wèn)題都涌向信訪機(jī)構(gòu)，信訪制度作為一種溝通調(diào)處和救濟(jì)的制度措施，在這一時(shí)期會(huì)承受較大壓力。

其次，現(xiàn)行信訪制度本身存在嚴(yán)重的功能錯(cuò)位的問(wèn)題。信訪機(jī)構(gòu)發(fā)揮的應(yīng)該是收集民意，溝通協(xié)調(diào)的功能，并不具有解決實(shí)際問(wèn)題的能力，卻承受了與其地位不相適應(yīng)的社會(huì)責(zé)任;今天的信訪主要反映的是合法權(quán)益受到侵害的問(wèn)題，法律問(wèn)題只能由法律機(jī)構(gòu)來(lái)解決，而信訪制度本身的“人治”色彩使司法機(jī)關(guān)的權(quán)威遭到消解。

再次，我國(guó)現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。由于信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強(qiáng)制約束力。信訪機(jī)構(gòu)的倒金字塔式機(jī)構(gòu)也使得各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。由于信訪數(shù)量與政績(jī)?cè)u(píng)估掛鉤，基層干部為免被追責(zé)，采用截訪、花錢 “息訪”等辦法，使得信訪制度運(yùn)行進(jìn)入了惡性循環(huán)狀態(tài)。

最后，少數(shù)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部不重視、不理解信訪，工作不作為、亂作為，處事不公平、不公正，引起矛盾，激發(fā)民憤，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。政府職能部門在履行職責(zé)過(guò)程中未能全面地落實(shí)國(guó)家大政方針政策，未能將國(guó)家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群眾、特惠于困難群眾，導(dǎo)致群眾有怨氣。少數(shù)群眾自身素質(zhì)不高，政策法制觀念淡薄，也導(dǎo)致信訪問(wèn)題棘手。

思路點(diǎn)撥：

本題是原因分析題。

本題讓考生分析信訪制度困境出現(xiàn)的原因，考生需要熟讀全部材料，宏觀把握，材料中關(guān)于問(wèn)題原因的分析不少，重合之處也較多，考生需要將之進(jìn)行分析歸納，有條理地組織答案。本答案從時(shí)代背景、制度本身功能錯(cuò)位、制度運(yùn)行、制度的執(zhí)行者和參與者四個(gè)方面進(jìn)行分析，分析全面，合理，符合作答要求。

三、材料11提到“主動(dòng)‘下訪’，如同治病于未發(fā)之前，最值得提倡。”有人認(rèn)為這是信訪制度改革的根本途徑。這種觀點(diǎn)有沒(méi)有道理，請(qǐng)談?wù)勀愕囊娊狻?/p>

參考答案(331字)：

這種觀點(diǎn)并不正確。

領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)下訪，可以熟悉民情，了解民聲，緩解干群之間的矛盾，一定程度上確實(shí)能夠起到為群眾排憂解難的作用，它是使信訪制度在更大程度上發(fā)揮效果的辦法，但并非改革信訪制度的根本途徑。

信訪制度本身具有“人治”色彩，是與我國(guó)依法治國(guó)的精神相背離的，寄希望于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的“批示”來(lái)解決是一種不正常的心理狀態(tài)。同時(shí)我國(guó)的信訪制度存在著嚴(yán)重的功能錯(cuò)位，大量應(yīng)該由其它途徑解決的問(wèn)題均由信訪制度來(lái)承擔(dān)，而信訪機(jī)構(gòu)卻不具備相應(yīng)的地位和能力，這導(dǎo)致了越來(lái)越多的矛盾不能及時(shí)得到解決。

如何讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行、如何擴(kuò)大公民的政治參與、如何實(shí)現(xiàn)輿論的公開監(jiān)督、如何確立司法的最終權(quán)威，才是信訪制度改革所必須面對(duì)的問(wèn)題，而不能單單依靠領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)下訪解決根本問(wèn)題。

思路點(diǎn)撥：

本題為觀點(diǎn)分析題。

這類題型或者是對(duì)材料中的某個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行列舉，或者是以材料中的某個(gè)論點(diǎn)作為基礎(chǔ)進(jìn)行引申。無(wú)論采用哪種形式，考生在作答時(shí)都要嚴(yán)格依據(jù)材料，以命題者的觀點(diǎn)傾向作為基本立場(chǎng)，否則會(huì)出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤。

本題先亮明立場(chǎng)，指出這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。下面進(jìn)行分析，在肯定了這種措施的意義同時(shí)，根據(jù)材料2、3、5、6的相關(guān)論述進(jìn)行分析，得出信訪制度存在的根本問(wèn)題是制度的功能錯(cuò)位，以此作為依據(jù)提出信訪制度改革真正的根本途徑是什么，從而證明題干中觀點(diǎn)的錯(cuò)誤。

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